现 代 农 业
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论文
开启深化农产品价格改革的新征程
  来源:经济理论与实践  作者:丁声俊  发表时间:2015-05-16 16:48

作为一个研究粮食和农村经济有些年头的学者,深 切感受到:从新世纪以来,党和政府连续发布第十二个 “中央一号文件”;与此同时, 《求是》杂志第 4 期公开发 表李克强总理在中央农村工作会议上的讲话,极为适 时,极为重要和必要。“农为邦本”、“粮为政首”。农业与 粮食乃“立国之本”、“民生之基”、“强兵之要”。然而,每 当农业粮食丰收、日子好过时,有些地方就会放松农业 粮食这根“弦”, “离农”、“离粮”现象滋生蔓延。近来,在 “三高”叠加态势下,有些人产生了放松粮食生产的想 法。这种现象和想法必须防止和纠正。人们须知:把近十 四万万只饭碗装满粮食和食物,只能主要依靠自力,要把饭碗端在别人手上只能是空想和臆想。因此,继续把 农业粮食产业及其现代化置于“重中之重”的地位,并促 进稳产、提质和增效。无疑这是当今中国“至难、至要” 的大事。其中,尤其必须知难而进,进一步深化粮食等大宗 农产品改革。

学习 2015 年中央一号文件和李克强总理讲话(以下简称“文件和讲话”),深受鼓舞。在我国,起始于上世纪改革开放之初的中央一号文件,现在已经成为一个 “品牌”和“专有名词”。李克强总理的讲话具有深刻的理 论性和精确的针对性、高度的创新性和广度的指导性,明确表达出党中央、国务院关于“三农”工作的总方针、总思路和总部署,以及新视野、新办法:通篇高扬“深化 改革”的主题;贯穿“转变方式”的主线;充满“创新驱动”的力量。其突出特点就是锁定“三农”,体现出“六个围 绕”:围绕推进农业现代化,以创新为动力,加快转变农 业粮食发展方式;围绕促进农民增收,加大调整农业粮 食结构和惠农政策力度,促进节本增效;围绕新常态下 调整农业结构,要把传统的“生产导向”转变为“消费导 向”,由民众消费什么、消费多少引导生产什么即生产多少,确保谷物基本自给、口粮绝对安全;围绕提高农业粮食发展的质量和效益,大力发展农业粮食产业化经营,振兴农产品加工业和创新流通商业模式;围绕城乡发展一体化,要坚持“四化同步”发展的方针,着力推进城乡一体的新农村建设,全面加强农村法治建设,确保“三农”健康发展;围绕增强农业农村可持续发展活力,大力促进农业农村经济转型升级和深化农业农村改革,特别是必须勇登深化粮食等大宗农产品价格改革的新征程。

一、农产品价格形成机制面临“三大问题”

进入新世纪以来,我国农业农村和粮食产业的形势 总体平稳,前行向好。粮食生产“十一连丰”,农民增收 “十一连快”,已赢得全球瞩目。农业农村的繁荣昌盛,为全国经济稳增长、促改革、调结构、惠民生的大局提供了有力支撑。然而,我们决不可陶醉在连年丰收、衣食无忧 的“知足常乐”里。人们必须清醒正视:随着我国经济社会的快速转型,以及国际经济环境的纷纭多变,目前农业粮食产业面临着一系列深层次的新问题和新矛盾。例如,国际市场上包括农产品在内的大宗商品价格跌宕起伏的现象。针对我国粮食等大宗农产品新常态下的新矛盾、新问题和新趋势,“文件和讲话”给与了高度重视,做出了清醒评估,进行了中肯分析,强调了进一步深化改革的必要性,并提出了明确方向:完善农产品价格形成和调控机制。

深入学习和领会“文件和讲话”精神,深切感到中央确定的深化农产品改革的基本方向及其相应的举措,完全符合目前国内大宗农产品市场价格的实情和深化改革的需要。从 20 世纪 90 年代中期以来,我国大宗农产品的国内外市场环境发生了根本性转变,农业投入产出环境也发生了转折性变化。这些转变导致我国粮食等大 宗农产品价格出现“三大问题”:

1.价格“天花板”压力加大。近年来,我国谷物等农 产品价格“天花板”封顶压力日益加大。目前,全球粮油供给和需求呈现出周期性转变,特别是石油价格的大幅 跌落,为全球农产品市场价格带来了严重影响。我国大 宗农产品的市场价格也难免不受其害。迄今,包括稻谷、小麦和玉米等大宗农产品的国内价格已高于国外相应 农产品的到岸完税价格,更有棉花、糖料等已经顶破价 格“天花板”。这意味着国内大宗农产品已经失去提升价格的空间。

2.成本“地板”压力加大。所谓“地板”,即农产品成 本。近年来,由于土地租金和劳动力工价越来越高,农资价格越来越贵,以及化肥、农药等化学品使用量越来越多,促使农产品成本节节攀升,已进入高成本时代。 2004-2012 年,稻谷、小麦、玉米等三种谷物的土地成本 年均增长高达 15.7%,是 GDP 增幅的 1 倍多;同期,人工 成本年均增长10.4%,物质与服务费用年均增长 8.7%, 均高于同期 3 种谷物生产 7.3%的增长速度。另据统计,目前我国种子、化肥、农药、农膜、机械作业、排灌、土地租金、劳动等直接生产成本,已占总成本的 80%以上。这 成为粮食等大宗农产品价格攀升的主要原因。

3.粮食“托市价”的负面影响压力加大。我国实施粮 食托市收购政策已经 10 年,其作用巨大,功不可没。然 而,已经 8 次提高的粮食“托市价格”,目前几乎已完全 成为市场的支配价格。这不仅使我国提升粮食“托市价 格”和大豆、油菜籽“临储价格”的余地越来越小,而且更重要的是随着粮食托市收购价连续提高,政府定价逐步取代市场价格,并逐步脱离了真实的市场价格,还在一定程度上使粮食经营由多渠道又重回单一化渠道,出现“稻强米弱”、“麦强粉弱”的现象,导致下游加工企业陷入严重困境。上述新矛盾和新问题,已经对我国大宗农产品价格产生了负面结果:一方面,国内收购的稻谷、玉米等谷物,以及其他农产品很难销售到国际市场上;另一方面,国内粮食营销企业、加工企业更愿意进口和使用国外的 粮食及相应的农产品,必然导致国内“粮食收购量增加,粮食库存量增加,进口量逐年增加”的“三增”市场扭曲问题。若不解决这些问题,将会拖累农业现代化进程和粮食安全。因此,进一步深化粮食等大宗农产品价格改革势在必行。

二、深化农产品价格改革的三大措施

按照“文件和讲话”指出的方向和精神,目前深化粮食等大宗农产品价格改革,需要在坚持承前启后、继往开来的原则下坚持以下要点:(1)推进农业现代化建设,必须紧紧围绕保障国家粮食安全的核心任务。算好粮食“安全账” 和“经济账”这两本账。凡事要有度,过犹不及。必须运用价值法则,注重成本核算。(2)对目前新疆棉花、东北和内蒙古大豆正实施的目标价格改革试点,要不断总结经验、研究改进操作方式方法,尽量做到简便 易行,特别是要深入研究建立大宗农产品目标价格制度,抓紧进行顶层设计。(3)在继续执行粮食最低收购 价和临时收储政策的同时,要注重合理改革和健全。在确保国家粮食安全、特别是确保口粮绝对安全的前提下,对粮食储备规模、储备结构及储备布局进行调整和完善,确定在合理水平上,并非“多多益善”。尤其要从宏 观经济和市场健康运行出发,研究粮食最低收购价格的 合理价位。(4)开展粮食等农产品价格保险试点,探索防范价格风险、保障农民收入的新路子。(5)完善中央储备 粮管理体制和吞吐调节机制,加强市场调控,防止“谷贱伤农”。

下面,就深化粮食等大宗农产品价格改革问题着重阐述三点:抓关键,以完善价格形成机制为首要;抓创新,以建立目标价格制度为突破;抓改革,以完善农业“奖补”措施为新法。

其一,深化农产品价格改革,以完善农产品价格形 成机制为首要。由前述可知,我国粮食等大宗农产品的价格明显扭曲,已到了非治理不可的时候了。其根本治理之策,首推改革和完善价格形成机制。即:由实际上国家定价为主、转变为由市场为主形成价格的机制。也就是说,要由市场供求关系为主形成商品价格,以充分发挥市场对资源配置发挥决定性作用。这既符合客观经济规律,又符合我国深化农产品价格改革的实际需要。

所谓价格机制,是指在市场竞争中,与供求相互联系、相互制约的市场价格的形成、运行机理及其效应。它在包括供求机制、竞争机制、风险机制及自由让渡机制在内的市场机制中的居于核心地位。价格机制包括价格 形成机制和价格调节机制。由于价格机制在市场竞争中 反映市场价格变动与供求变动之间相互制约的联系和作用,因而它是市场机制中最敏感、最有效的调节机制。迄今,还没有其他一种机制比价格机制更好地解决生产什么和生产多少、如何生产、为谁生产等社会生产的三个基本问题。

采用以市场为主形成大宗农产品价格的机制,需要坚持市场定价,探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革,逐步建立农产品目标价格制度。深化大宗农产品价格改革要坚持三项原则:一是防止市场粮价暴跌,切实保证农民收益,保护生产者积极性,有利于粮食生产的稳定发展。二是防止市场粮价暴涨,以保护消费者利益。三是正确处理生产者、经营者、消费者之间的利益关系,要综合运用储备吞吐、进出口调节等手段,合理确定不同农产品价格波动调控区间,保障农产品市场供求平衡。此外,还要考虑财政承受能力。在上述原则下,必须保持市场物价总水平基本稳定,保持城乡居民 的收入水平与物价水平基本适应;保持大宗农产品的价格与价值大体接近,实行等价交换。

采用以市场为主形成大宗农产品价格的机制,对生产者、经营者和管理者都具有实质性的要求:(1)对农业 生产者而言,他们必须作为真正的商品生产者、接受市 场“无形的手”的“指挥”,以市场需求信号为导向安排作物种植结构和种植面积,注重提高和优化产品质量,尤其是必须克服盲目种植和“重量轻质”的思想。(2)对行 政管理部门而言,必须正确运用政府“有形的手”,不可错位、不可越位,也不可缺位,在有力保障市场“三公”竞争秩序方面发挥宏观调控作用,真正有所作为。(3)对农 产品经营者而言,必须学习和掌握价值规律,善于运用价格杠杆调节粮食等农产品产销。总而言之,采用以市场机制为主形成价格的机制,意味着农业生产必须以市场为导向,即生产什么及生产多少必须以市场价格信 号为依据进行决策,做到生产结构与需求结构相适应, 保障农业粮食生产的良性循环;在做出决定之后,紧接着就必须解决如何生产问题,即解决如何优化资源配 置;最后是如何对产品进行分配和销售、尽量降低交易 成本。

其二,深化农产品价格改革,以建立目标价格制度 为创新。为摆脱粮食等大宗农产品价格的困境,探索和创新一种新的价格制度和价格形式是当务之急。从各种 比较中看出,迄今还没有比农产品目标价格制度和农产 品目标价格更适宜更有效了。实行大宗农产品目标价格政策,是市场经济发达国家普遍实行的价格措施。然而,我们旨在探索创建具有中国特色的目标价格制度及其 实施措施。

所谓大宗农产品目标价格制度,是指由政府职能部门在综合考虑农业、农民与农村经济社会发展,以及宏 观经济和国内外市场等各种因素条件下,为保护农民生产积极性而确定的价格制度安排。而目标价格政策,是根据不同的情况化需要,制定的具体基准价格 及其实施规程。农产品目标价格制度的基本点是:以确定的目标价格为基准,如果实际市场价格高于基准价时,那么农业生产者可以完全把产品销售到市场上,无需启动目标价格补贴。如果实际市场价格低于基准价时,那么就需要启动目标价格补贴,政府把差价补贴 给农民。简言之,就是在市场价格过高时补贴低收入消费者,在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者。由此可见,大宗农产品目标价格是一种市场损失补助价格制度,即一种农产品价格的规程和程序。它在性质上是有特殊针对性的一种农业补贴制度,但与价格是不挂钩的。其基本目的是要解决市场机制在利益分配上的失灵问题。

探索建立大宗农产品目标价格制度,并不意味着全盘否定实施 10 年之久的粮食最低收购价政策和“临储”措施;相反,是在肯定其重大绩效和历史作用的前提下,对其进行扬弃,探索创建具有中国特色的目标价格制度及其实施措施。

有一种看法认为,粮食等大宗农产品目标价格与粮 食托市价格完全一样,只是换换“名目”而已,甚至抱有疑虑,目标价格差价更不好把握,难于把“差价款”补贴 到农民手上,交由市场为主形成和决定粮食价格,非乱不可。这是一种把二者混为一谈的模糊认识。从表面上看,两种价格形式都是对农业粮食生产者提供补贴,但本质却不相同。“托市价格”和“临储价格”完全由政府确定,国家的补贴与价格完全结合为一体,不断提升生产 者的价格预期,在实际操作上只升不降,导致形成“天花板价格”,阻碍市场在配置资源中发挥决定性作用。与此相对照,农产品目标价格实行的是“价补分离”原则,不直接对市场价格产生影响,主要起市场价格信号引导作用。当农产品市场价格低于目标价格时,生产者仍然按市场价格随行就市,自由销售,二者之间的差价款由政 府根据一定程序直接补贴给生产者,并直接把补贴款存入生产者的银行账户上。这样既能有效保障生产者基 本收益,调动农民生产积极性,又能发挥市场调节农产品供求的重要作用,遏制农业资源过度开发势头。同时,还能调动各类市场主体经营积极性,减轻政府收储压力。正如上述的,实行大宗农产品目标价格制度,对产品经营者,及对作为自主商品生产者的农民都提出了要求。农民必须增强市场意识和风险意识,以市场需求为导向安排种植,提高科学种田水平和农产品产量 和质量,力求产品品质优、销路好、售价高。综合上述, 实施粮食等大宗农产品目标价格,使其价格形成与政府补贴脱钩,既能有效引导农民以市场需求为导向安 排生产,又能避免市场扭曲,有利于发挥市场配置资源 决定性作用,无疑是未来对大宗农产品支持补贴政策调 整的基本方向。

其三,深化农产品价格改革,以完善农业“奖补”为 新法。多年来,现行的农业粮食“奖补”办法,实际上是一 种“价外补贴”措施。包括种子、机械、化肥等“奖补”措 施,对促进生产、提高农民生产积极性发挥了重大作用。但是,要客观看到,我国的化肥补贴措施对农业生态环 境产生了日益严重的损害。目前,我国化肥使用量已经 严重超量。到 2013 年,每年的化肥使用量已高达 5900 万吨,农药使用量达 180 万吨。然而,这些化肥农药仅有 30%被作物吸收,其余的 70%都通过土壤、地下水进入生 态系统中,对生产与生活环境都造成了严重污染。本 来,为广大化肥、农药使用量已经严重超量,实行化肥补贴措施更促其“超上加超”,加剧了土壤和水源污染。另外,我国北部低温地区大量使用的塑料地膜,回收率不到40%,剩下的 100 多万吨废弃地膜都残留在田里,对土壤造成长期的破坏。过量消耗化学材料,对农业生态环境产生了严重负面后果。截至 2013 年,我国遭受 重金属污染的土地面积高达 5000 多万亩。至于土壤板结肥力下降的土地面积更是广大。鉴于此,对于化肥 补贴政策必须改变或调整。改变或调整的思路:一是转 变化肥使用结构,提高其利用率,坚决地逐步地把超量 使用的化肥减下来,减少到符合绿色、无公害产品标准 的使用量。二是倡导和奖励农民多使用有机肥料。例如,把原来“奖补”化肥的资金用于奖励“秸秆还田”、奖 励兴办农村沼气,既可有效减轻环境污染,又可增加大量有机肥料,促进农业粮食走上现代高端生态可持续发展的道路。

(责任编辑:赵攀)
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